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乡村振兴是城乡均衡发展、缩小城乡差距的必然要求，是我国“三农”问题发展到一定阶段的必然举措。从2004年以来，我国对“三农”问题的解决下了大力气，通过一系列项目和政策促进农业发展、农民增收、农村面貌改善。但与城镇发展相比，农村发展仍然缓慢、滞后。而且，随着时代变迁，“三农”问题在新时代时代呈现出了新变化和新特点，这就需要完善和调整发展方向和政策。乡村振兴战略的提出就是基于新时代特征的国家一揽子解决“三农”问题的重大战略部署，更是党和国家对现阶段我国“三农”问题理论认识深化的结果。

中国和日本同为亚洲农业生产大国，在生产规模、经营方式和种养品类等方面相似度较高，也同样面临农业农村衰退的问题。二者的不同之处在于日本的农村环境较好、耕作方式更先进、农业产业化与市场化程度较高，但农村空心化严重，而中国农业资源丰富、粮食自给率高、农业对国民经济的贡献大，但农村较落后。

日本自20世纪60年代初开始实施乡村振兴运动，对于推进农业现代化转型、解决农民老龄化和农村“空心化”等问题成效显著。中国与日本同处亚洲地区，同样面临城乡发展不平衡，农村发展不充分的问题。

经验镜鉴

一、立法为先，明确阶段性发展目标

针对经济高速增长带来的农业农村问题，日本政府于1961年颁布实施《农业基本法》，明确提出要缩小城乡居民收入差距、发展现代农业。为了促进和配合《农业基本法》的实施，日本政府相继修订和制定了“地区振兴五法”，包括《离岛振兴法》（1961年修订完善）、《山村振兴法》（1965年）、《半岛振兴法》（1985年）、《促进特定农山村地区农林业发展基础整备法》（1993年）、《过疏地区自立促进法》（2000年）。这些配套的法律法规在《农业基本法》的基础上明确了不同地区农业发展的政策目标与具体举措，为推动日本乡村发展形成了上下协调、互为支撑的立法体系。

为适应国内外经济形势变化，1999年日本政府出台新的《食品、农业和农村基本法》，明确了农业政策改革的新方向，提出要注重发挥农业的多功能性、推动乡村振兴，从而促进农业可持续发展，并改善农村人居环境。新基本法提出，每5年制定包括乡村振兴在内的农业发展规划即《食品、农业和农村基本计划》，地方政府负责编制本地区的乡村振兴发展规划。到2015年，日本政府已颁布实施了4次《食品、农业和农村基本计划》。立法先行，连续立法，是日本农业农村发展的重要特点，为日本推动乡村振兴计划提供了坚实的制度保障。

二、理顺机制，形成乡村振兴工作合力

一是成立乡村振兴联席会议机制。日本农林水产省牵头国土交通省、厚生劳动省、环境省、经济产业省等成员单位，指导地方政府开展乡村振兴规划编制工作，确保地方与中央规划的有效衔接与配合。

二是设立乡村振兴专门机构。日本政府对农林水产省内设机构进行了重大调整，增加设立乡村振兴局，统筹整合农林水产省内原设结构调整局、国土厅下属地方振兴局的相关职能与职责。乡村振兴局下设规划部和建设部等共11个部门，定编525人，主要职责是研究制定乡村振兴规划及综合性政策，组织实施有关项目，指导和协调地方政府、团体和农民组织参与乡村振兴计划的制定和实施工作。由农林水产省牵头乡村振兴联席会议机制，并设立乡村振兴局，理顺政府推动乡村振兴的工作机制，实现各方政策与资源的统筹整合、统一实施，聚焦乡村振兴形成工作合力。

三、农地改革，促进农业规模化生产

第二次世界大战后，日本采取严格的农地管制措施，严禁农地流转，制约了农业规模化发展。20世纪60年代，随着农业农村形势的变化，日本政府逐步取消了农地流转的面积限制，允许有资格的农业生产法人获得农地租赁权。1962年日本实施“农业结构改善项目”，政府为规模农户租赁农地后开展的平整农地、基本农田建设、购置大型农机等活动给予补贴。例如，针对面积为0.3hm2的农地平整项目，日本财政补贴经费占比从1968年的8%增长到1974年的19%，1990年达到50%。1970年日本修改《农地法》，鼓励通过租赁、代耕代管方式扩大农地经营面积。1975年通过《农业振兴法》，允许以村集体为单位与承租方签订集体租赁合同。1999年出台《食品、农业和农村基本法》，进一步强调农地的公共属性，明确了农地所有人及承租人不得改变农地使用用途，有责任提升农地使用效率；将土地流转期限由20年修改为50年以内。2003年日本颁布实施《结构改革特别区域法》，允许工商资本在特区内以租地形式单独从事农业经营。2008年日本政府对《农地法》进行修改，对工商资本租地务农全面放开。这些措施促进了日本农业的规模化发展。

四、三产融合，挖掘农业多功能潜力

日本通过技术创新和创意设计，延伸特色产业链，提升产业价值链，实现一二三产融合发展。具体措施包括：

一是实施“本地区采用地产地销区域、高龄、小规模农户等支援项目”“推动地产地销设施建设项目”等项目，推行“地产地销”，鼓励当地生产的农产品在当地销售并消费，提高生产者收入。

二是加强观光农业基础设施建设，修订《农山渔村余暇法》，放宽农民建设旅馆、农家乐等营利性住宿设施的要求，提高农村闲置房屋的使用效率。

三是推动城乡交流，2008年日本出台“关于促进定居和地域间交流，增加农山渔村活力”的法律，鼓励城乡居民交流，增进相互理解，让更多的城镇居民了解农村，定居农村[8]。例如，日本多部门联合实施乡村生活体验项目，农林水产省与文部科学省、总务省合作，鼓励8～12岁的小学生每年去农村体验生活一周。农林水产省负责确定接待地点和接待农户的数量，整备基础建设，改造农村空房等住宿设施，对建设一定规模农村生活体验中心以及完善农产品直销商店、饮食场所、农林产品加工设施等提供补贴。文部科学省负责组织学校参加。

五、服务配套，发挥农协综合性功能

为解决小农生产与大市场难以对接的问题，日本政府非常重视由农民自发成立的农协在乡村振兴中的作用。农协承担了农产品销售，农资农机采购，金融、技术与经营指导，信用贷款，共济互助事业与老年人福利，健康管理，旅行等多种功能。日本政府对农协发展给予一系列支持。

一是扶持农协参与地方机构治理，推荐农协理事长兼任地方农业农村自治机构（“农业委员会”等）的重要职务，鼓励农协代表小农参与当地农业发展规划与建设。

二是将农协作为落实大米收储、农业自然灾害保险定损、政策资金发放的重要抓手，有助于实现乡村的精准扶持，防止出现数据造假、冒领补贴等情况。

三是对农协购置农机装备给予高额补贴，其中50%的资金来自中央财政补贴，20%～30%的资金由地方政府根据本级财政情况给予补贴，另外20%～30%的资金可由政策性金融机构提供长期贴息贷款。

四是对农协开展培训活动给予支持，每年对农协中央会、联合会（中央和地方层级的农协）给予一定的补贴，用于农协开展技术推广、人员培训等活动。

六、资金保障，完善政策性支农体系

为弥补商业金融的不足，日本构建了合作金融与政策金融相融合的农村金融体系，为农村发展提供低成本的资金支持。日本设立了“农林渔业金融公库”，2008年改为“日本政策金融公库”，该机构主要为基本农田改造、新型农业经营主体的农地流转、设备采购与改造等提供中长期、大规模、低利率贷款，贷款期限为1～55年。

此外，日本政府于1961年颁布《农业现代化资金助成法》，明确了中央和地方政府的职责，即向符合政府融资条件的农民提供5～15年期贷款贴息。其他符合规定的乡村振兴项目，一般由中央财政承担40%～50%的利息补贴，地方政府承担20%～30%的利息补贴。

七、人才培养，提升农村劳动力素质

《食品、农业和农村基本法》特别强调，要培养能够承担高效稳定农业生产的人才，加强对准备从事农业生产的个人进行农业技术、农业经营管理方面的教育。日本农林水产省为不同人群提供有针对性的实习、培训机会。对于希望短期体验农村生活的个人，提供专车安排为期1天的农村生活体验；对于希望较长时期在农村实习的个人，提供1周至1个月的农业实践机会。农林水产省对愿意从事10天以上实习的人员，每日提供8000日元（100日元约合6.20元人民帀，2019）补助并提供交通补贴，对从事1年实习的人员提供每月14万日元的生活费；为愿意长期从事农业经营的青年人和老年人提供培训服务。

同时，日本还利用各地农业大学、私人农业教育机构以及“农业者大学”提供学习机会；对无法脱产学习的人员，通过全国农村青年教育振兴会等建立夜校制度，开设远程教育平台，通过网络、电视传授农业技术。对于经济困难、无法支付学费的个人，设立了无息贷款制度。

八、基建完善，创造良好的宜居环境

日本政府认为只有将改善农村生活环境与发展农业生产基础建设统筹考虑，才有利于实现产业兴旺、生态宜居。为此，日本推行了一系列举措：

一是实施造村运动，发动农民通过自身努力实现农村的自我完善和发展，进而“推动农业生产和农村生活环境综合治理，在提高农业生产率的同时，保证生活环境和定居环境的舒适性，建立有个性、有魅力的新农村”。

二是实施低碳村落示范支援项目，建设环保型农村。对于在自然资源、能源资源丰富的农村地区修建绿色能量供给设施（小型水力发电设施、太阳能发电设施等）以及使用减排CO2设施的项目提供财政扶持，补助金额按建设数量确定，4处以下合计3500万日元，5～7处4500万日元，8处以上5500万日元，补助期长达8年。

三是实施农村振兴综合整备项目，加强农村生活基础建设。要求地方政府从地区经济发展全局出发，针对当地村落存在的问题，在当地居民参与和中央行政单位的配合下，做好符合地方需求、具有地方特色的农业生产建设，改善农村生活环境。四是实施信息化基础设施建设项目，对于中标团体，给予200万日元以下的与项目相关的人员工资、差旅费、设备购置费等科目补贴，推动农村信息化建设。

主要成效

日本实施乡村振兴战略多年，成效显著。

一是农业现代化水平不断提升。2015年，日本水田现代设施装备占比64%（比2000年增长了6个百分点），旱田灌溉设施装备占比24%（比2000年增长了3个百分点），高标准农用道路占比76%（比2000年增长了6个百分点），农田水利设施等农业固定资产超过3500亿美元（年均增长4%）。

二是农业经营主体不断丰富，经营规模不断扩大。日本农地租赁门槛不断降低，吸引了大量城镇居民、工商资本参与到农业生产，截至2017年3月，日本政府认定的职业农户有24万个，经营土地面积占耕地面积的54%；新型农业经营主体有125万个，其中法人化经营主体有2.9万个；户均耕地面积为2.87hm2，比2010年增加了0.68hm2。这对提升农业竞争力、振兴乡村经济发挥了一定的作用。

三是城乡收入差距不断缩小。1975年，日本农民收入已经超过社会平均水平，电视、洗衣机等家电普及率也基本与城镇家庭持平，农民成为有尊严的职业。四是农村生态环境极大改善。平均森林覆盖率达到67.7%，是中国的3倍；化肥等过度使用造成的环境污染事件也大幅度减少，青山绿水成为周末假期城镇居民向往的去处。

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